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新《土地管理法》將2020年1月1日實施,開發商如何應對?

來源:中指研究院
8月26日,十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)的決定,決定自2020年1月1日起施行。此次修改,進一步明確了加強土地節約集約利用以及引導城鄉統籌發展的政策導向,同時明確了在土地管理中,加強對農民合理土地權益的保護,體現出對農民土地權利的尊重和保護。

那么新修訂的《土地管理法》有哪些特點,它又會給開發商帶來什么呢?

《土地管理法》于1986年6月25日經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過,1987年1月1日實施。隨著中國社會經濟的快速發展,《土地管理法》與時俱進,經過了三次修改,而尤以本次改動最大,共改動四十多處。
應該說,由于社會關注度高,涉及的利益方多,法律修改協調難度大,《土地管理法》的歷次修改都經歷了較長時間的研究和討論,修改《土地管理法》一般都要有《憲法修正案》作為基礎,這也大大拉長了修改的周期。但本次修改面臨的難題以及延續的時間仍然超過了業內的預期,自《土地管理法修正案(草案)》2012年12月24日首次提交全國人大常委會審議,到2019年8月26日表決通過,歷時6年半,這在另一個角度也體現了全國人大常委會以及相關各方對《土地管理法修正案》的重視和審慎的態度。——龍應臺《目送》
本次修改主要凸顯了以下三個方面的特點(以下分析基于《土地管理法修正案》):

一、強調土地的節約集約利用,加強土地管理

土地管理的原則方面,在新修訂的《土地管理法》第十八條(以下簡稱新第某條)中明確要求,落實國土空間開發保護要求,嚴格土地用途管理;提高土地節約集約利用水平。在督查方面,新第六條規定:“國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。”說明以后的土地督察權是以國務院授權為主的方式,土地督察人員可能有自然資源部的人員,也可能有其他部門的人員,從而避免自然資源內部自己審批自己監督的行為。

對于耕地的保護,新第三十二條規定為:“省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃,采取措施,確保本行政區域內耕地總量不減少、質量不降低;”有效避免部分城市在耕地總量控制方面,以次充好,造成國家整體土地資源質量的下降。

同時新修訂的《土地管理法》也下放了部分權限,如適當下放農用地轉用審批權限、刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規定。

二、在征地方面,規范土地征收程序、完善了對被征地農民的保障機制

新修訂的《土地管理法》刪去原第四十三條,即“現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定;新四十五條明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的,可以征收集體土地。其中成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內,此外不能再實施“成片開發”征地,為集體經營性建設用地入市預留空間。

新四十七條要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現狀調查、公告聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩定風險評估等前期工作,與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議,測算并落實有關費用,保證足額到位,方可申請征收土地。個別確實難以達成協議的,應當在申請征收土地時如實說明,供審批機關決策參考。

新四十八條在總結試點經驗的基礎上,將公平合理補償,保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求。

三、明確了集體用地入市條件

新六十三條規定,對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體建設用地,允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用,并應當簽訂書面合同,明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務;新增加的六十四條規定,“依法取得集體建設用地使用權的,土地使用權人應當嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押,其最高年限、登記等參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。”

對于房地產行業,新修訂的《土地管理法》將會給開發商帶來更多的機遇和挑戰。

首先,集體用地將成為開發商拿地的新途徑。新修訂的《土地管理法》明確了集體用地入市條件,為開發商進行集體用地開發打下了基礎。之前北京大興區等全國33個試點縣級行政區域,推出集體用地進入市場,但這些土地掛牌后并沒有受到市場的重視,其中一個重要的原因就是法律方面缺乏明確支持,存在不確定性,而新修訂的《土地管理法》出臺,將大大降低這種不確定性。一方面,開發商通過多種方式與集體用地的所有者合作,由于不需要經過集體土地變為國有土地這個環節,同時地價款的支付時間也可以與村集體商議確定,這都會在一定程度上降低成本,形成共贏。另一方面,由于集體用地在市場上可能會與城市政府土地管理部門的招拍掛土地形成一定程度的競爭,也會有利于平抑過熱的土地市場價格。但需要注意的是,由于目前仍有待出臺具體執行細則,而且集體用地開發可能存在大量的國有土地開發中沒有發現的新問題,開發商需要謹慎對待。

其次,提高征收補償標準可能會大大提高開發商的開發成本。新修訂的《土地管理法》集中修改現行征地補償制度,刪除征地補償“30倍上限”等內容,要求“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。這意味著以后征地,補償成本不僅可能會大大超過過去規定的“30倍上限”,而且還會出現很多不可控成本,這在一定程度上也增加了拿地的難度。在這種環境下,開發商必須提高精細化運作的力度,協助政府做好征地工作,在合法合規的進行征收補償安置的基礎上,努力不增加不合理的成本和隱性成本,為項目提供較充分的利潤空間。

其三,村集體有可能會成為房地產開發的生力軍。在中國的房地產市場一直存在著村集體開發的小產權房,除去部分占用農地、不符合規劃的土地外,仍有較大的開發量,以往由于法律不允許,這些開發完成的小產權房成為一個難題長期存在。而在新修訂的《土地管理法》對集體用地開了閘門后,這些村集體可以合法利用這些土地,有可能成為一支不可忽略的生力軍,進入房地產開發領域,與傳統的開發商相比,由于自身土地成本低,資金壓力小,他們更可以采取租售并舉的方式,將短期收益化為長期收益,開發模式也更加靈活多樣。村集體的這些優勢,明顯超過傳統的開發商。而開發商則可以通過代建、合作開發等方式,加強與村集體的合作,獲得新的發展良機。

隨著新修訂的《土地管理法》在2020年正式施行,房地產市場必然面臨新的機遇和挑戰。而如果開發商能順勢而為,抓住機遇的同時,化挑戰為機遇,這樣不僅可以降低資金成本、提升利潤空間,也可以達到加快規模化發展的目標。

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